自20世纪80年代以来，宁夏回族自治区就开展了各种类型的移民搬迁工程，积累了丰富的经验，也取得了较大的成效。尤其是在2000年以后，生态移民搬迁人口规模逐渐增大，移民的生产生活条件获得较大改善，经济收入水平大幅提高。

　　生态移民搬迁既有利于移民迁出区的生态治理，也极大地推动了生态移民后续产业的变革与发展。生态移民后续产业的快速发展，不仅得益于自然与社会环境的改善，更得益于移民后续产业发展政策的大力支持。在生态移民搬迁之前，宁夏有关部门就对生态移民后续产业发展进行了合理规划，如：户均安排一亩拱棚，以发展设施农业；引导移民走高效节水的农业生产路子，大力发展特色种植业；扶持移民发展畜禽养殖，积极推进设施养殖业等，这些后续产业发展措施彻底改变了过去广种薄收、靠天吃饭的生产方式，推动移民走上了高效节水的现代农业生产道路。同时，政府积极创造有利条件，推动移民从一产业向二、三产业转移，依托靠城、沿路居住的便利条件，帮助移民从事劳务、商贸、交通运输业，从而拓宽其致富空间。在政府的帮助下，移民积极投身到生态移民安置区现代化、工业化、城镇化的建设中，通过各种方式发展后续产业，摆脱贫困。在这一过程中，生态移民安置区形成了特色鲜明的后续产业发展模式，但在这些发展模式下，移民的贫困问题也表现出新的特征。

　　一、生态移民产业发展模式及面临的困境

　　在生态移民政策的大力推动下，生态移民安置区逐步形成了以工业和农业为主的两种产业发展模式。

　　工业发展模式主要包括城市工业园和闽宁协作工业园两种发展模式。为了促进生态移民由一产业向二、三产业有序转移，政府多将生态移民安置区选择在城市周边地区，银川等城市周边的工业集中区也成为生态移民就业的首选。城市工业园为移民提供了就业平台，但随着我国经济进入新常态，经济下行压力逐渐加大，工业园区内部分企业出现了产能过剩、销路不畅甚至停产等问题，导致企业的就业吸纳能力减弱，部分移民因此失去收入渠道。尤其是当劳务收入在移民收入中所占比例较大时，失去了劳务收入就意味着移民将面临较大的返贫风险。

　　宁夏作为西部欠发达自治区，产业发展缺少资金和技术。1997年，闽宁对口扶贫协作拉开序幕。历经20多年的发展，宁夏与福建打造出国内著名的闽宁对口扶贫协作模式。习近平总书记曾提到：“实施东西扶贫协作，指定福建对口帮扶宁夏，这是闽宁两省区的光荣任务，我们要共同做好工作，坚决完成任务”。在这一模式下，借助福建厂商的投资和技术，以及宁夏当地的低成本人力资源和丰富的原料资源，闽宁协作扶贫产业园、闽宁产业城、宁夏（西吉）闽宁产业园等多个闽宁协作工业园在宁夏落地生根，吸纳了大量移民就业，为移民和当地群众脱贫致富作出了突出贡献。但调查发现，移民到园区就业的过程并不如想象中顺利。一方面，关于工资发放，园区的福建厂商普遍认为，计件工资可以提高工作效率，更有利于激发工人的主观能动性，而就业人员则更希望执行工资保底制。另一方面，地域文化差别使劳资关系产生了一些问题。在福建的工厂里，工人加班赶工是再正常不过的事情；但在宁夏，加班并不容易被工人接受，即使给付较高的加班费用，也较难激发工人加班的热情。尤其对少数移民而言，“等要靠”思想仍根深蒂固，即使在政府的推动下实现了就业，他们也经常出现迟到、旷工等行为。东部地区向西部地区进行产业转移，是看到了当地丰富的劳动力资源，但是往往忽视了当地劳动力常常更多地嵌入在地方性的社区组织和文化网络中，在一个较长的时期内，都将处于一种由农民向工人转变的半转型状态。因此，在促进移民就业的过程中，一方面要关注移民就业权益的保障，另一方面要协调好劳资双方的关系。

　　农业发展模式主要分为现代农业和托管农业两种发展模式。生态移民多来自宁夏南部山区和中部干旱地带，这些地区干旱少雨，土地质量低下，长期以来农民都是采取“靠天吃饭，广种薄收”的粗放型农业发展方式，农业产出水平较低。实施生态移民搬迁后，多数人被安置到水资源更为丰富、土地质量更高的北部平原地区，自然环境的改善和生态移民政策的推动使移民农业发展方式发生了积极的正向转变，由粗放型的传统农业向高效节水的现代农业转变。生态移民主要依托设施农业发展现代农业，多数生态移民安置县区都为移民提供了一亩设施农业。政府通过加大生态移民农业产业政策的扶持力度，推动生态移民安置区的现代农业登上了一个新台阶。以红寺堡区这个全国最大的生态移民安置区为例，近年来已培育形成了以葡萄、圆枣、枸杞、苹果为主的经果林，设施农业和黄牛养殖为主导的产业新格局。2017年，生态移民人均纯收入达到7896元。设施农业为移民增加了农业收入，但一家一户的小规模经营效益低下，相比外出务工所得，设施农业经营收入较少，设施农业不仅需要投入大量的家庭劳动力，还需要大量的基础设施投入，一些移民家庭更倾向于外出务工，将设施农业转租给一些农业大户或企业来经营。另外，部分继续从事设施农业的移民也面临着一大难题，即村内的农业合作社并未发挥应有的作用，使移民面临农产品被分散收购的局面，致使移民的权益得不到应有保障。

　　农业生产托管是农户等经营主体通过向企业流转土地经营权或托管家畜，获得土地流转费用或家畜分红的农业经营方式。近年来，在政府的支持下，越来越多的生态移民村开始走“政府+农户+企业+农业合作组织”的新型农业合作发展道路。多数移民可以分得一亩左右的土地，并且每户可以分得一头家畜（主要是黄牛或奶牛）。但即使移民可以获得政府分配的土地和家畜，仍然出现了“有地不见地，有牛不见牛”的现象。政府为了提高移民的农业经营效益，通过招商引资，将移民分得的土地全部流转出去，使其获得固定的地租收入。而且，移民通过在企业托管家畜的方式，解决了资金缺乏、场地狭小、技术缺乏、劳动力不足、抵御市场风险能力差等问题。企业通过托管，则可以把企业产业化经营与生态移民产业脱贫有机结合起来，协调整合扶贫项目，做大做强产业。移民除获得各种分红外，通过在托管企业务工，还能学习到种植和养殖的经验和技术，接受种植养殖技术、疫病防治、产品销售等方面的培训，熟练掌握现代种植养殖技术，为脱贫致富奠定了坚实的基础。但调查发现，目前在托管农业模式下移民脱贫仍面临一些问题。企业流转移民土地时，一般根据土地质量按每亩地每年400元至800元的标准向移民支付流转费用。但近年来，随着企业经济效益下降，一些企业很难及时给付土地流转费用，拖欠移民租金的现象比较普遍。而且，近年来家畜市场价格波动较大，托管企业的效益也不稳定，以致移民分红难以及时拨付或达不到预期分红目标。土地租金和家畜分红的缺失，对移民家庭生计造成了严重影响，部分移民家庭也因此陷入贫困。

　　综上所述，生态移民后续产业发展取得了一定的成效，但也面临着困境。世界银行移民政策高级顾问迈克尔·塞尼认为，失去土地、失业、无家可归、被边缘化、高发病率、食品不安全、缺乏公共服务、社会断裂八个要素是影响移民后续发展的主要风险。政府在帮助生态移民发展后续产业的过程中，确实忽视了一些风险要素，以致部分移民在短期的脱贫后，又陷入了长期的贫困之中。多数移民在搬迁前都有着美好的愿景，认为搬迁后不仅能获得更多的经济收入，而且政府会在各个方面给予移民更加完善的全方位支持。对未来生活的美好希望本应激发移民的主观能动性，促使其更加努力地生产工作，改善自身生活条件，但少数移民对政府的过度依赖，进一步削弱了移民自主抵御贫困风险的能力和心理基础。

　　二、强化产业扶贫干预

　　当前，扶贫已成为我国最为重要的发展战略之一，扶贫的意义早已超越了简单的增加贫困人口经济收入，扶贫参与的主体也不单纯是政府，还包含了企业、社会组织等多元化的社会主体，所涉及的是各种社会资源的优化和重组。生态移民工程不仅是要对迁出地区进行生态恢复和重建，更重要的是通过改善移民的生产生活环境，帮助其获得系统的、各方面的发展。在这一指导思想下，不论中央政府层面，还是地方各级政府层面，都投入了巨额资金，制定了极为优惠的安置政策，结合社会主义新农村建设和乡村振兴战略的实施，帮助移民完善基础设施建设，发展后续产业，提高移民的经济收入，使其融入当地社会生活，共享经济发展成果。

　　生态移民工程是我国扶贫开发工作的主要措施之一。搬迁安置，是生态移民群体尤其是贫困移民群体实现脱贫致富的重要途径。生态移民作为政府主导的政策性移民，需要政府投入巨额资金。当生态移民重建成本被严重低估或没有足够的财政支持时，移民就必须承担一部分重建费用，这势必将削弱移民家庭的金融资本。金融资本对于移民家庭生计的维持与可持续发展起着至关重要的作用，它不仅对于改善移民家庭经济状况有重要作用，而且对于促进人力资本、社会资本和物质资本的积累，以及抵御家庭生计风险都有着深远的影响。

　　对生态移民而言，后续产业的良好发展将会为其带来可观的金融资本积累，从而进一步改善移民家庭的生计资本体系。在宁夏，生态移民的搬迁安置机构主要是各级政府中的发改部门、移民办或是扶贫办，它们习惯于接受上级决策部门的安排来开展移民工作，而生态移民群体的想法和意见却很难通过移民机构反馈给上级决策部门。这就导致了上级决策部门由于缺乏对移民群体的深入调查，没有充分考虑到移民群体的差异性和复杂性，想当然地制定一些有利于移民发展的优惠政策，殊不知这样的政策往往会“水土不服”，很难适应移民群体的不同需求，移民政策的“缺位”和“错位”严重削弱了移民的发展效益。

　　在生态移民搬迁的过程中，我们更加需要关注的是实施搬迁行为的生态移民，他们不能只是听从政府的安排，而是要积极、主动地参与到生态移民搬迁、安置、后续发展的整个进程中。生态移民工程的决策者和执行者，在制定生态移民政策时应充分考虑到“行动者”的诉求，并将其合理诉求纳入决策考量，使移民从被动听从转变为主动参与，更好地利用生态移民政策，重塑生计资本体系，发展后续产业，重建生态移民社区。

　　（作者单位：北方民族大学；本文系国家社科基金青年项目“精准扶贫视阈下宁夏生态移民村庄政治生态与治理秩序研究”（18CSH041）的阶段性成果。）

资料来源：中国民族报